分散立法模式下试图实现学校安全协同治理，也容易出现法律法规之间关于多元责任主体的权力责任重叠，致使相关责任主体在学校安全治理方面权力交叉、责任交融、互相推诿。

集体作为土地所有人的意志体现在土地承包经营权设定之时，一旦土地所有权之上设定了土地承包经营权，土地所有权的权能就体现在调整、监督、收回等方面，这里的监督这要表现为对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为，再对承包地转让行为行使同意权有违土地承包经营权的用益物权属性。但《三权分置意见》中又使用出租（转包）的表述，意在将转包作为出租的一种特殊形式。

此说是目前学术界的主流观点。其三，土地经营权抵押融资的具体操作问题，诸如登记程序、审贷流程、风险控制等，由国务院有关部门作出规定。学术界就土地经营权是否涵盖经营主体依所有的流转方式所取得的权利，存在不同认识。注释已略，如需引用请核对期刊原文。第一，将转让人限定为有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的承包农户。

其三，草案原在第36条第4项将受让方须有农业经营能力作为土地经营权流转应当遵循的原则之一加以规定，但该项并非原则。（第1款）土地经营权自合同生效时设立，但未经登记，不得对抗善意第三人。换言之，学校安全治理的全程融合，强调学校安全治理在各治理阶段和环节上也是一个系统工程，强调各治理阶段和环节子系统之间的配合、衔接与协同合作，符合安全领域立法的系统性思维——系统性思维有助于在制定《学校安全法》时，在宏观立法层面的系统性思考和法律规范层面的完整性思考，这样的思维模式有助于防范、应对和处置各类突发的学校安全风险事件。

在未来的学校安全法律制度构建中，应当重点考虑如何使这个法律更有生命力，同时也为法的具体制度设计提供法理上的判断依据。在社会安全视野下，社会呈现一种强融合性，彼此的紧密关联对学校安全立法的整体性、系统性与协调性提出了更高要求，并使学校安全综合立法成为可能。这些问题，都要依靠国家将学校安全基准进行立法化才能完全彻底地解决。风险社会理论、公共危机管理理论、协同治理理论等在学校安全治理领域都具有较大影响和重要意义。

陈宝生部长提出建立校内和校外综合治理机制来整治校园欺凌，用社会、家长、学校的力量进行综合防范，从某种程度揭示了学校安全治理的社区安全风险防控与危机干预的协同治理思维。法国有关学校安全治理的事项基本上分布在教育法、民法、刑法以及社团法的各有关条款当中，同时还有大量庞杂的行业性行政法规来约束学校安全治理的各个方面，也通过多层级的诸多法律法规合力促进学校安全保护——法国国民教育部、高等教育与研究部对学校安全治理做了一些规定，大区、省、市政府也都分别制定关于学校安全治理的地方性法律法规。

学校安全治理综合立法模式所强调的多元主体协同治理，采用的是国家-社会-市场-学校联动协作的机制，实现上下左右互动融合的治理过程。2016年，教育部曾将起草完成《学校安全条例(草案)》作为工作要点之一。分散立法模式以法国为代表，法国并没有一部以学校安全为名的基础性或专门性法律以全面规范学校安全治理相关问题。同时，学校是对社会变革反应最敏感、最活跃、最具影响力的部分，而学校对社会变革的强烈反应又最容易引起社会的高度关注。

虽然，公办学校与民办学校，幼儿园、小学、中学与高校之间存在诸多差异，但在学校安全治理上具有诸多共性。社会安全视野下的学校安全治理，就要求联动校内、校外多元安全治理责任主体的力量，建构完善的社区风险防控机制，通过政府、学校、社会、社区、家庭等多元责任主体全方位、多功能、多层面、多角度的变压器作用发挥，提前平息和化解各类社会矛盾，通过各学校安全治理多元责任主体提早获得违法安全隐患信息、发布安全隐患警报并作出积极的风险防控和危机干预。另外，日本民众认为其当时现行有关学校安全保障的法律不够健全。这就要求我们必须通过制定《学校安全法》建立健全包括划分风险辨识单元、开展社区安全风险评价、发布社区安全风险预警、建立社区伤害预警模式、健全社区安全应急预案和反应机制、开展社区安全风险教育等制度在内的社区安全风险防控机制。

该纲要案的立法背景是基于学校安全形势严峻，学校恶性暴力伤害案件频繁发生，学校意外伤害事故发生率居高不下等。首先，这是一项多元主体、多重权力立体交叉的系统工程，有助于充分发挥国家-社会-市场-学校参与学校安全治理的积极性，使政府、学校与具体的共同体(社区、家庭等)联系起来形成合力——各多元主体都凭借各自的自身优势，成为多元协作式学校安全治理的重要主体，各协作主体之间也构建起紧密的合作伙伴关系，有助于学校安全立法目的的达成。

协同治理 学生安全事关千家万户的幸福，是学校工作的重中之重。(二)《学校安全法》是一部学校安全治理的基础性和专门性法律 对学校安全治理问题进行立法，必须区别于针对某一领域突出问题的其他学校安全配套法律规范性文件的立法思路，需要明确《学校安全法》的基础性和专门性的法律定位。

在开放、多元、交互和跨区域的学校及其周边环境中，学校安全各相关主体的信息获取能力、实时性能力、态势感知能力、安全治理资源调动和统筹能力、人的安全保护能力等成为学校安全治理过程中亟待提升的能力建设的核心内容。分散立法模式下试图实现学校安全协同治理，也容易出现法律法规之间关于多元责任主体的权力责任重叠，致使相关责任主体在学校安全治理方面权力交叉、责任交融、互相推诿。学生平安保险作为专为在校学生设计的带有公益性质的险种，具有保费低、保障高的特点，可以使学生在发生意外事故后得到更充足、更全面的赔偿，对于有效防范和转移风险有重要意义，对于保护学生合法权益、维护社会稳定发挥着重要作用。{10}(见图1) (三)构建学校安全事故损害多元社会化救济制度体系 （图略） 图1社区安全风险防控机制 当前，由于我国现行学校安全事故损害救济制度存在严重缺陷，致使受害人往往得不到及时、适当的救济，也致使学校或侵权人面临重大困扰。{1}然而，截至当前，虽然全国已有10余部专门以学校安全为主题的地方性法规，但《学校安全法》仍未制定出台。因此，新时期学校安全立法研究必须突破只针对校园内部安全治理进行立法研究的误区，而要将学校安全置于社会安全母系统下进行融合校园内部安全治理和学校外部安全治理的学校安全立法研究。

四是从社会安全范畴的维度看，学校安全属于社会安全的范畴，是现代社会安全体系中极为重要的有机组成部分。这是否可以说明，国家立法机关认为《学校安全法》的立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证？那么，需要继续研究论证的重点问题主要是什么呢？笔者认为，关键在于厘清并确定《学校安全法》的立法定位、立法模式和立法框架等核心问题。

可见，学校安全是社会安全的传感器和晴雨表，是社会安全的有机组成并在很大程度上影响甚至左右着社会安全。前述社会安全能力建设作为社会安全视野下研究学校安全立法的核心关注点之一，就特别强调各相关社会主体通过能力建设来发展其一定的社会安全治理技能或胜任力，或提升其社会安全治理绩效水平。

{11} 当前，学校安全事故校方责任保险制度已逐渐在全国范围内普遍推行，对于积极预防、妥善处理学校安全事故，分担损失以保障学生和学校的合法权益，转移赔付主体以维护正常的教育教学秩序等具有重要意义。学校安全治理多元主体的法律责任内容不明确，缺乏强制性。

他大胆预言世界的发展趋势是以上三个途径的比重渐渐呈正三角排列(金字塔型)。当前，社会安全问题日益突出并极有可能蔓延到学校场域之中，没有社会安全，学校安全就缺乏健康发展的外在环境，学校安全就是一句空话。【中文关键词】 学校安全。强调把每一部分的学校安全治理体系内容都看成是有特定功能和目标的、有输入和输出的学校安全治理过程网络子系统，学校安全治理系统由若干过程子系统按一定方式组合而成。

王泽鉴先生在《侵权行为法》中描述的台湾地区人身意外损害适用的救济体系，是倒三角(倒金字塔)救济制度，它是由侵权行为法、无过失补偿制度和社会保障制度所构成。(三)《学校安全法》是一部构建学校安全能力建设的安全保障法律 学校安全事件从产生到发展是一个动态过程。

{6}该学校安全法纲要案的许多规定已经在日本学校安全治理领域深入人心并得以实践，产生了良好的学校安全治理效果。{5}33以下由此可见，社会安全能力建设是一个系统的概念，它包含了在社会安全领域人的发展理念、治理理念、可持续发展理念与可操作性的理念，要求我们通过创设有利于社会安全环境的适当的社会安全政策、法律制度与法律框架，整合促进社会安全治理的人力资源的同时，加强社会安全治理相关的制度建设，找到适合社会安全发展的模式，解决社会安全治理问题达成社会安全保障结果的同时，实现个人、团体、社会等的安全发展目标。

实际上，社会安全视野下的学校安全协同治理理论，就隐含着一种责任的转移，即原本由国家和政府承担的安全治理责任，一部分转向社会其他主体——学校安全协同治理理论认为，社会其他主体不仅享有社会安全权利，而且应当承担相应的社会安全治理责任。学校安全治理多元主体的法律责任规则体系不完善，缺乏可操作性。

学校安全治理责任的多元主体分担机制，作为学校安全协同治理模式的重要内容，就是指多元主体(主要是指国家和政府及其之外的社会其他主体)共同承担学校安全问题产生的责任，共同承担学校安全治理的职责。安全风险防控主要责任也大多错误地被定位为学校，缺乏社区安全防控的各类资源调动能力的学校，其本身就是社会安全治理的重点保护对象，却要承受其根本无力承担的社会安全治理的主要主体责任，其最终结果只能是虽竭尽全力却仍无能为力。针对校园外恶性伤害案件频频发生的现状，尤其要积极探讨如何保护校园外学生的人身安全工作，建立健全社区安全风险防控机制，通过科学的监测系统和分析系统，及时预测、警示社区内校园外环境中存在的风险隐患，为社区相关安全管理部门制定有效的预防措施提供科学依据，以便最大限度地防控校园外学生安全事件的发生，这不仅非常必要，也是一件迫在眉睫、意义重大的安全治理强基工程。学校安全方面出了问题，其安全问题溢出校门并成为整个社会安全问题的可能性极大——因为学校安全牵动社会和家庭的心，容易引发社会的极大关注。

有效防范和合理处置学校安全事件需要加强学校安全各相关责任主体的安全能力建设。构建学校安全治理的社区安全风险防控和危机预警机制，是着力扩大学校安全保护区，也是因为各学校安全治理多元责任主体都对社区安全隐患有着重要的预防功能、教育功能、塑造功能、感化功能、治疗功能、控制功能等特殊优势。

社会安全系统中某一组成部分的安全问题扩大和强化，将会使整个社会的安全度降低甚至进而危及社会安全母系统，激发社会安全问题。(二)以社会安全视野研究学校安全立法的核心关注点 1.安全治理：社会安全建设的新模式体系 安全治理的概念最早由埃尔克•克拉曼提出，主要是指欧洲和跨大西洋的安全关系，区别于以往的安全概念。

同时，多元主体共同参与学校安全协同治理，有助于在安全问题处理过程中实现资源、信息、能力的有效共享和整合，体现了安全治理的综合能力，有助于兼顾人的安全和社会安全双重维护效果，从而达到安全治理效果的最优化，实现安全治理价值的最大化，提升安全维护能力。学校安全事故社会救助基金制度，是在学校安全事故发生后，在侵害人不明、侵害人逃逸、侵害人缺乏赔偿能力、损害系由意外事件所致等情形下，为了保障受害学生能够及时获得必要的医疗救治和最低生活保障，由学校安全事故社会救助基金对受害学生的全部或者部分抢救医疗费用、丧葬费用等进行垫付并发放困难救助金，而后由社会救助基金向赔偿责任人追偿的制度。